Justifications du protectionnisme

lundi 2 septembre 2013

L’histoire de l’industrialisation des pays aujourd’hui développés montre à l’évidence que le libre échange ne devient pas "naturellement" le mode d’organisation des échanges retenu par les États [1]

Les formes du protectionnisme

Le protectionnisme s’appuie sur trois types d’instruments :
- les tarifs douaniers (droits de douane), cet instrument est soumis désormais à des règles précises : les droits de douane ne peuvent augmenter, sauf pour des périodes limitées et sous condition que le pays procédant à ces hausses les justifie par le fait que la concurrence étrangère engendre des conséquences négatives pour l’appareil national de production,
- les restrictions quantitatives (existence de contingents d’importation pour un produit donné), elles sont en principe interdites : néanmoins, elles demeurent tolérées lorsqu’elles font l’objet d’un accord bilatéral entre les parties concernées,
- les protections non tarifaires (par exemple l’édiction de règles environnementales conçues de manière à empêcher l’accès de certains produits étrangers au marché national), de plus en plus le protectionnisme tend à se cacher derrière des mobiles de type environnementaux, sociaux ou consuméristes, mobiles que l’on appelle souvent la "zone grise protectionniste", parce qu’il est bien difficile de savoir si ces règles ont été adoptées pour des raisons de protection du marché national, ou pour des raisons non commerciales.

Les tarifs douaniers ont été considérablement abaissés depuis 1948 (date d’entrée en vigueur du GATT), passant de 40 % en moyenne à moins de 4 % pour les États-Unis, moins de 6 % pour l’Union européenne et le Japon. Ils restent plus élevés dans les économies émergentes (10 % en Chine, 20 % en Inde) et dans les pays pauvres (de 12 à 25 %). Mais il ya de grandes disparités selon les secteurs. les pays développés maintiennent des droits sur lles produits agricoles plus élevés que sur les produits manufacturés : Japon 24 % contre moins de 3 %, Union européenne 15 % contre moins de 4 %...

Les obstacles non tarifaires sont la forme principale de protectionnisme aujourd’hui, il suffit pour vérifier leur existence de comparer le prix sur le marché intérieur et sur le marché mondial. Si l’écart est important c’est qu’il y a un obstacle aux importations.

Un État peut utiliser une subvention à l’exportation comme une forme de protectionnisme. En favorisant l’exportation de ses produits il limite la concurrence sur le marché mondial et indirectement il protège ses producteurs.
Les subventions sont souvent doublées par des MGS, mesures générales de soutien, qui jouent le même rôle. Les deux concernent principalement les produits agricole et sont combattues par l’OMC et leur disparition est souhaitée par les producteurs des pays en développement.

Enfin le protectionnisme peut prendre la forme d’une propagande encourageant la consommation de produits nationaux ou dénigrant les produits étrangers comme dans cette campagne récente conduite aux États-Unis.

Protectionnisme et décollage économique

"A la vérité, il peut se faire qu’à l’aide de ces sortes de règlements [protectionnistes], un pays acquière un genre particulier de manufacture plus tôt qu’il ne l’aurait acquis sans cela, et qu’au bout d’un certain temps ce genre de manufacture se fasse dans le pays à aussi bon marché ou à meilleur marché que chez l’étranger ", Adam Smith, Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776.

On voit qu’Adam Smith présenté, souvent comme le père du libéralisme, avait pris soin de justifier, dans certains cas, le protectionnisme : il plaidait ainsi en faveur de ce qu’on appellera plus tard "les industries dans l’enfance" : avant d’être aussi efficace que les concurrents étrangers partis plus tôt, une entreprise qui se lance dans une nouvelle activité doit pouvoir acquérir de l’expérience grâce aux effets d’apprentissage.
Mais le message d’Adam smith est d’abord et essentiellement favorable au libre échange. Il ne faut pas oublier que " Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations " est un livre destiné à combattre le mercantilisme et sa doctrine commerciale.

C’est Friedrich List (1789-1846), économiste allemand du XIXe siècle qui a développé la thèse du protectionnisme éducateur , celui des industries dans l’enfance reprenant les idées (mises en pratique) d’Alexander Hamilton (1755-1804) secrétaire d’État au Trésor américain, réclamait à la fois protection douanière et subventions pour soutenir les entreprises américaines (les entrepreneurs américains craignaient à juste titre la concurrence anglaise et il faut se souvenir que l’une des causes de la guerre d’indépendance se trouve dans cette inquiètude).
Selon l’auteur du Système national d’économie politique [2], il n’est pas question de restreindre le commerce des produits naturels et des matières brutes. Dans ces domaines, l’échange libre est « profitable à la fois aux individus et aux États ». Le protectionnisme ne doit s’appliquer qu’à une certaine phase du développement industriel, et dans certaines conditions : « C’est seulement chez des peuples semblables, expose List, que les restrictions commerciales en vue
de créer et de soutenir une industrie manufacturière peuvent être légitimes ; elles ne le sont que jusqu’à ce que cette industrie devienne assez forte pour ne plus craindre la concurrence étrangère ».

On comprend pourquoi cette recommandation est désignée par l’expression "protectionnisme éducateur".

Par analogie la plupart des États ont recouru à chaque fois que cela leur semblait utile à un protectionnisme "défensif" destiné en principe à ménager une phase d’ajustement pour tel ou tel secteur d’activité menacé par la concurrence internationale.

L’intervention comme nécessité

1) La politique commerciale stratégique.

- Lorsque les exportations correspondent à des activités se faisant avec des rendements croissants (des coûts unitaires décroissants) du fait des économies d’échelle, l’avantage se renforce avec le développement de la production. c’est l’inverse lorsqu’il s’agit d’activités à rendements décroissants.

Cela conduit certains États (en fait ceux qui le peuvent) à mener une politique commerciale stratégique pour obtenir une spécialisation favorable.

2) L’organisation des marchés des produits de base.

- Lorsque les exportations correspondent à des produits dont la demande est inélastique (c’est le cas de nombreux produits agricoles et produits primaires) l’augmentation des exportations au lieu d’élever le revenu des producteurs entraîne sa stagnation ou même sa diminution sous l’effet de la baisse des prix (l’offre augmente et la demande n’augmente pas). On parle alors d’une croissance appauvrissante.
Ceci est particulièrement observable pour les pays dont les exportations concernent un seul produit (mono-exportateur) ou un petit nombre de produits ayant ces caractéristiques. Or ces pays sont très nombreux parmi les pays en développement. Cette dépendance vis-à-vis de quelques produits d’exportation − essentiellement des produits primaires − qui caractérise depuis longtemps la structure des exportations des pays les moins avancés s’est accentuée avec l’expansion économique. Mesurée par l’indice Herfindahl-Hirschmann, la concentration des exportations des PMA est très supérieure à celle des autres pays en développement, et bien entendu des pays développés.

Indices de concentration des exportations par groupe de pays, 2009

Source : Chiffres calculés par le secrétariat de la CNUCED.

- Le prix des produits primaires est dans ces conditions directement lié à l’activité économique mondiale (ils dépendent de l’évolution de la demande). L’expansion mondiale entraîne l’augmentation des prix alors que le ralentissement de la croissance économique mondiale entraîne la baisse des prix.

Prix réels des produits primaires à long terme (les indices de prix sont déflatés pour mesurer leur évolution réelle)

Variations des prix des produits primaires depuis 2000.

- Les marchés des produits de base sont souvent des marchés d’oligopsone, les firmes multinationales de l’industrie agro-alimentaire étant en position dominante relativement à un nombre considérable de producteurs. Les fluctuations des prix des produits de base sont donc très importantes.
Comme les produits primaires sont négociés sur des marchés financiers (Londres, New-York, Chicago) et que les marchés financiers sont interconnectés, la spéculation se déplace d’un marché à l’autre ce qui peut expliquer que le prix ne correspond pas forcément à l’évolution des fondamentaux (offre et demande du produit) et reflète les tendances observées sur les autres marchés (la spéculation se porte sr les produits de base quand elle se détourne des produits financiers).

Exemple du café : prix en $ par tonne pour le Robusta à Londres depuis 2001

- C’est tout le problème de l’évolution des termes de l’échange.

Une première approche simple des "termes de l’échange" consiste à rapporter les prix des produits exportés à ceux des produits importés.

PowerPoint

Termes de l’échange pour les produits de base

Exemple du café

Les difficultés des pays producteurs de ces produits ne peuvent pas être réglées sans une véritable négociation internationale. [3]

On lit souvent aujourd’hui que l’actuelle flambée des prix des produits de base est le signe d’un retournement durable des marchés à l’avantage des producteurs.
Mais ce n’est pas si simple et en particulier pour les produits agricoles comme on peut le lire dans un récent rapport de la FAO « La quasi-totalité des producteurs des pays en développement sont très isolés de la conjoncture du marché international et l’escalade des prix alimentaires qui le caractérise aujourd’hui ne signifie pas nécessairement que les producteurs défavorisés bénéficient d’un niveau de prix plus élevés.
Pour qu’il en soit ainsi, il faut que l’élévation des cours internationaux se propage au-delà des frontières nationales et tout au long des filières de commercialisation. Toutefois, un accroissement des prix à
la production, à lui seul, ne suffit pas. La hausse des coûts des intrants,
tels que les semences et les engrais, a également une incidence sur l’incitation
à investir et à produire. Les producteurs doivent avoir accès à des
intrants bon marché. Ils doivent également bénéficier de conditions de
crédit abordables. Même lorsque des mesures d’incitation adéquates sont
prises, les producteurs se heurtent aux nombreuses difficultés qu’ils doivent
surmonter du côté de l’offre, notamment l’insuffisance des infrastructures
routières et marchandes, pour mettre tout excédent de production
sur le marché. Dans de nombreux pays en développement, aucune de
ces conditions n’est remplie de manière adéquate. Par conséquent, l’envol
des prix observé sur le marché international n’a pas déclenché une réaction
positive de l’offre par les petits producteurs agricoles dans les pays en
développement. » (voir La situation
des marchés des produits agricoles 2009

La croissance rapide des pays émergents est présentée comme la principale explication de cette évolution : la demande de matières premières, d’énergie et de produits alimentaires (céréales et produits d’origine animale) augmente plus vite que l’offre.

Il faut corriger cette explication pour prendre en compte les effets de la mondialisation financière comme cela a déjà été signalé plus haut.
La hausse des cours s’explique en partie par ces mouvements spéculatifs. Comme le destin des bulles est de se dégonfler, si le caractère durable de l’augmentation des prix des produits de base n’est pas remis en cause, le rythme de cette évolution devrait se ralentir et les prix devenir plus "raisonnables".
En prenant le cas important du pétrole on voit que si les prix suivent l’évolution de la demande mondiale de pétrole jusqu’à l’été 2007, leur hausse ultérieure n’a plus rien à voir avec l’évolution de la demande ou de l’écart entre capacité et demande, constaté depuis 2006.

La croissance de la bulle devient indépendante de l’offre et de la demande des produits, elle est due au mimétisme rationnel des investisseurs : ils achètent parce qu’ils pensent que les prix vont continuer de monter. Il en est ainsi tant que les marchés financiers ne réexaminent pas la réalité, ce qui déclenche la décision de vendre d’urgence les titres, d’où l’explosion de la bulle.

Ce qui est particulièrement inquiétant dans la situation actuelle, c’est que l’augmentation des prix des produits alimentaires affecte directement la vie des habitants les plus pauvres. Ils sont alors victimes du fonctionnement spéculatifs des marchés de ces produits.

La très forte augmentation des prix des produits de base depuis 2 ans renforce le sentiment d’urgence. Il faut mettre en place des mécanismes régulateurs pour éviter les conséquences dramatiques pour les populations victimes de la hausse comme de la baisse brutale des produits de base.

Un fonds de stabilisation des revenus des pays exportateurs de matières premières, comme celui recommandé dans un article récent publié par l’OCDE [4] doit être complété par une attention soutenue aux conséquences de l’augmentation de la demande de produits de base qui est la conséquence directe de la croissance économique des pays émergents.

[1Pour s’en convaincre il suffit de lire l’article de Ha-Joon Chang, Comment les puissants sont devenus puissants, Du protectionnisme au libre-échangisme, une conversion opportuniste, Le Monde diplomatique, juin 2003

[2Friedrich List, Système national d’économie politique, 1841, disponible en français, Gallimard, 1998

[3Pour un aperçu des problèmes posés voir le rapport consacré au café sur le site de l’Oxfam, une organisation qui défend le commerce équitable.

[4Voir : Pour un fonds de stabilisation des revenus des pays exportateurs de matières premières, Daniel Cohen, Thibault Fally et Sébastien Villemot (École normale supérieure et Centre de développement de l’OCDE) repères n°50, mai 2007


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