La politique budgétaire

lundi 10 mars 2014

Les politiques conjoncturelles sont fondées sur l’idée qu’il est possible d’agir sur le niveau d’activité en modifiant les composantes de la demande globale.
Ainsi dans une perspective d’inspiration keynésienne les pouvoirs publics cherchent à stimuler ou ralentir l’activité économique pour corriger les déséquilibres du marché du travail et/ou l’évolution du niveau général des prix.
Les modèles d’équilibre à court terme IS-LM et à moyen et long terme OG-DG (offre et demande globale) permettent d’illustrer les effets d’une variation de la demande sur le chômage et l’inflation.
Dans ces conditions, il est normal que les politiques économiques conjoncturelles soient critiquées voire complètement rejetées par les économistes qui considèrent qu’il est inutile ou même impossible de corriger les déséquilibres en agissant sur la demande parce que les marchés, si on les laissent fonctionner normalement, rétablissent automatiquement les équilibres, ramenant l’économie à son taux de chômage "naturel" sans inflation dès lors que l’Etat s’en tient à appliquer une règle connue de tous pour la politique monétaire : la masse monétaire doit suivre les évolutions de la production.

Principes de la politique budgétaire

La politique budgétaire c’est l’ensemble des mesures modifiant les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l’Etat et visant directement à agir sur le niveau de la demande globale.
Chaque année, les parlementaires votent le budget de l’Etat - la loi de finances - qui autorise le prélèvement des recettes (impôts et taxes) et le paiement des dépenses des ministères. Pour en savoir plus sur l’élaboration du budget
Si les dépenses dépasses les recettes il y a un déficit budgétaire, dans le cas contraire le budget est en excédent.
Parce que les recettes et les dépenses de l’Etat sont influencées par la conjoncture économique, elles fonctionnent mécaniquement (sans qu’il soit nécessaire d’engager de nouvelles mesures) comme des stabilisateurs automatiques.
Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l’activité économique.
Si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l’activité économique (les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires...), certaines d’entre elles sont, en revanche, mécaniquement liées à la conjoncture. C’est notamment le cas des dépenses d’indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources, qui augmentent quand l’activité économique se dégrade. On considère ainsi que l’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d’un point.
Lorsque l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire. Dès lors, le montant des recettes fiscales diminue et le volume de dépenses publiques augmente. La détérioration de l’activité économique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers. C’est l’équivalent d’une politique volontaire de déficit public destiné à soutenir la croissance, ce que les économistes appellent une politique de relance.
À l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement, tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande – intérieure. C’est l’équivalent d’une politique volontaire d’excédent public destiné à freiner l’inflation, ce que les économistes appellent une politique de refroidissement.
Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme des "stabilisateurs automatiques" puisqu’elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique.
Cependant, ce mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense publique en période de récession. Mais le mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense publique en période de récession.

Les politiques budgétaires volontaristes sont d’un autre ordre. Il s’agit soit de soutenir soit de ralentir l’activité en faisant jouer le "multiplicateur keynésien".
Voir une présentation de ce mécanisme dans cet article.

Une augmentation des dépenses publiques (sans changer les recettes) alimente la demande adressée aux producteurs. Ce supplément de demande sera satisfait par une production supplémentaire et entraînera une augmentaition des revenus...
Une diminution des recettes publiques (sans diminution des dépenses) se traduit par une réduction des prélèvements de revenus pesant sur les ménages et les entreprises. Disposant ainsi d’un revenu plus important qu’avant les ménages et les entreprises peuvent dépenser davantage et le multiplicateur peut agir...
On peut très facilement illustrer la politique budgétaire à partir des modèles macroéconomiques IS-LM et OG-DG comme le montre cet article

Illustration : relance masquée, relance affichée 2008-2011

Relance masquée de 2008.

La loi du 21 août 2007 en faveur du travail de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) et certaines dispositions de la loi de finances en faveur de l’innovation se traduisent par une réduction des recettes publiques. Il s’agit de "moins pénaliser fiscalement l’initiative individuelle" mais la réduction des prélèvements doit aussi jouer le rôle d’une politique de relance non avouée. L’impact du "paquet fiscal" (abaissement du plafond du bouclier fiscal, exonération fiscale des heures supplémentaires et des droits de succession, etc.), complétées par le doublement la première année du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunts immobiliers prévu dans la loi de finances, est évalué à 4 milliards d’euros. 5,1 milliards d’euros de recettes de l’Etat devraient en outre être affectés à la sécurité sociale pour assurer la compensation de l’exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires.
Pour renforcer les aides à l’innovation des entreprises, la loi de finances prévoit notamment l’amélioration du traitement fiscal des brevets et la réforme du crédit impôt recherche afin de renforcer et simplifier le dispositif en faveur des PME innovantes.
Au total, le taux des prélèvements obligatoires devait diminuer pour atteindre 43,7% en 2008, après 44% en 2007 et 44,2% en 2006.

Relance affichée de 2009 et 2010.

Les principales mesures (26 milliards d’euros) :
- des investissements publics - développement des réseaux des grandes entreprises publiques (ferroviaire, énergétique, postal), investissements directs de l’Etat dans des secteurs "stratégiques (défense, enseignement supérieur et recherche, développement durable), construction par l’Etat de 100 000 logements sociaux sur la période 2009-2010...
- pour les entreprises - des exonération de charges pour les entreprises de moins de 10 salariés qui embaucheront en 2009,
- pour l’industrie automobile - passage à 1000 euros de la prime à la casse, financements supplémentaires accordés aux filiales de Renault et PSA spécialisées dans le crédit, aides à la recherche sur les véhicules électriques et hybrides,
- remboursement par anticipation des dettes aux entreprises, versement par l’Etat d’un acompte de 20% au lieu de 5% lors de la passation d’un marché public etc..
- pour les ménages : versement d’une prime exceptionnelle de 200 euros pour les bénéficiaires du RSA, amélioration de l’indemnisation du chômage ; doublement du montant du prêt à taux zéro pour l’achat d’un logement neuf...

Les deux relances se lisent dans les chiffres du déficit et de la dette publique (sur ce graphique les données pour 2012 à 2014 étaient des prévisions qui ce sont révélées très optimistes...

Les contraintes de la politique budgétaire

Dans la période de forte croissance qui a suivi la seconde guerre mondiale, la politique budgétaire a été très largement utilisée pour maîtriser les fluctuations conjoncturelles. Depuis le milieu des années 1970 les politiques conjoncturelles ont été profondément modifiées faisant une place beaucoup plus réduite à la politique budgétaire. Les explications de ce changement d’attitude sont nombreuses.

**La contrainte extérieure

L’ouverture des économies et l’interdépendance qui en découle imposent de prendre en compte la la "contrainte extérieure" et de mettre en œuvre des politiques améliorant la compétitivité.
La contrainte extérieure est présentée dans cet article

**L’effet d’éviction

Les réactions des ménages et des entreprises viennent pervertir le lien entre le solde budgétaire et l’activité économique en particulier un "effet d’éviction" prenant plusieurs formes.

Pour en savoir plus ouvrez ce paragraphe

Effet d’éviction

En l’absence de politique monétaire accommodante (augmentation de l’offre de monnaie) la politique budgétaire modifie le taux d’intérêt puisqu’il faut plus de monnaie pour les transactions (la demande de produits augmente) la quantité de monnaie disponible pour les placements ne peut être maintenu que si le taux d’intérêt s’élève décourageant les ménages de conserver des liquidités inemployées.
C’est cette liaison qui explique la forme de la courbe LM dans le modèle IS-LM et l’augmentation du taux d’intérêt à la suite d’une politique de relance se lit directement sur le diagramme IS-LM. L’expression "effet de retour financier" est assez bien adaptée pour décrire le freinage de la politique de relance représenté par cette augmentation du taux d’intérêt.
Cet effet réduit l’augmentation de la production et du revenu parce qu’un taux d’intérêt plus élevé conduit les entreprises à renoncer à certains investissements. En effet dans le modèle IS-LM l’investissement privé est influencé négativement par une élévation du taux d’intérêt. Pour qu’il n’en soit pas ainsi il faut une situation dans laquelle le taux d’intérêt est tellement bas qu’il existe une trappe à liquidités. La croissance de la production n’a pas d’effet sur le taux d’intérêt.
Inversement l’effet joue pleinement et annule la variation du revenu recherchée par la politique de relance lorsque la demande de monnaie ne dépend plus du taux d’intérêt, la courbe LM est verticale. La monnaie est utilisée uniquement pour les transactions.
Il est facile de considérer que cet effet de retour financier peut être interprété comme un effet d’éviction. parce que des investissements privés sont évincés, abandonnés, en raison de la hausse des taux d’intérêt.

Mais cet effet d’éviction prend une autre forme. Il faut pour cela prendre en compte la capacité des ménages à anticiper les évolutions des prélèvements obligatoires. Si on accepte l’idée que les anticipations sont rationnelles (ou parfaites) les agents vont prévoir que l’endettement public actuel implique une augmentation future des prélèvements obligatoires ce qui va les conduire à accroître leur épargne actuelle annulant l’effet multiplicateur.
Il y a équivalence entre un financement du déficit public par l’emprunt et par l’impôt. Cette idée était déjà présente chez David Ricardo, c’est pourquoi on parle d’une “équivalence ricardienne” entre emprunt et impôt a été reprise et développée par Robert Barro.
Sur le diagramme IS-LM (qui ne relève pas de l’analyse de Barro) la courbe IS se déplace vers la gauche.
Les conditions de validité de ce que les économistes appellent théorème d’équivalence sont particulièrement strictes. Il est donc assez fragile et ne semble pas devoir être retenu dans la majorité des cas.

On peut aussi envisager un effet d’éviction se manifestant par un effet de richesse.
La hausse du taux d’intérêt conduit à une baisse de la valeur des actifs financiers (la valeur des obligations, leur prix de vente sur le marché obligataire diminue quand le taux d’intérêt augmente et inversement - c’est l’effet balançoire). Si la consommation et l’investissement sont liés au patrimoine (la richesse) et pas seulement au revenu, il y a éviction. Pour compenser la diminution de leur "richesse", les ménages augmentent leur épargne et réduisent leur consommation. La courbe IS se déplace vers la gauche.
Dans le même esprit, un autre comportement des prêteur peut être pris en compte. Devant la répétition des déficits publics le taux d’intérêt augmente parce que le risque de défaut sur la dette publique devient plus important et parce que la perspective d’une inflation plus forte se précise. Il s’agit encore d’un effet d’éviction. L’importance de cet effet dépend de la crédibilité du gouvernement et de la soutenabilité de la dette publique. Plus généralement en situation d’incertitude les ménages tendent à accroître leur épargne de précaution et les entreprises à reporter leurs investissements. L’effet de la relance du climat des anticipations et de la confiance que les agents accordent aux pouvoirs publics.



**L’effet boule de neige

Des déficits budgétaires répétés nourrissent la dette publique qui peut alors grossir mécaniquement même en l’absence de nouveaux emprunts si le taux d’intérêt est supérieur au taux de croissance de la production : c’est un "effet boule de neige".
La liaison entre taux d’intérêt, taux de croissance de l’économie et dette publique est étudiée dans cet article

**Le Pacte de stabilité et de croissance

Pour les pays de l’Union européenne, la convergence des performances économiques constituait un préalable à la création de l’Union économique et monétaire (la zone euro). Les critères permettant d’apprécier cette convergence concernent en particulier les finances publiques : la dette publique et le déficit public sont encadrés par des bornes supérieures fixées dans les traités. Cette contrainte comptable s’ajoute aux aspects théoriques limitant les recours aux politiques budgétaires.
Pour en savoir plus voir cet article

Les conditions de réussite d’une politique budgétaire de relance

Elles se lisent dans les contraintes et dans le raisonnement keynésien d’origine.
Une politique budgétaire est plus facile à conduire lorsque le niveau d’endettement est raisonnable.
Elle est plus efficace :
- lorsqu’elle est accompagnée d’une politique monétaire accomnodante qui maintient les taux d’intérêt à un niveau faible
- lorsque la contrainte extérieure joue peu soit parce qu’il n’y a pas de problème de compétitivité soit parce que les partenaires font eux aussi une politique active de soutien de la demande
- lorsque les ménages et les entreprises acceptent d’augmenter leurs dépense, ce qui veut dire qu’ils ont des anticipations optimistes.
Ces conditions ne sont pas réunies aujourd’hui :
- le niveau d’endettement est déjà très élevé relativement aux règles du Pacte de Stabilité et de Croissance ;
- les taux d’intérêt sont déjà à des niveaux très bas sans que le crédit soit relancé ;
- les principaux partenaires commerciaux de la France ont adopté des politiques de rigueur pesant sur la dépense des ménages et des entreprises ;
- la spécialisation de l’appareil productif français correspond mal à la demande mondial et la compétitivité est souvent insuffisante (compétitivité pris et compétitivité structurelle) ;
- enfin le climat des anticipations est très négatif (le taux d’épargne des ménages est à son maximum historique et les entreprises limitent leurs programmes d’investissement lorsqu’elles ont les moyens de les financer préférant des stratégies financières d’attente).


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