Le renouvellement des politiques pour l’emploi

samedi 25 janvier 2014

Cet article ne traite pas en détail des politiques destinées à réduire le chômage il fait simplement le tableau des changements d’orientation provoqués par le renouvellement des analyses théoriques et par la persistance d’un taux de chômage sensiblement supérieur à celui qui correspond aux mauvais ajustements temporels (chômage frictionnel) ou structurels (changements technologiques) de l’offre et de la demande de travail.

Tant que le taux de chômage est resté relativement peu élevé, les pouvoirs publics pouvaient considérer qu’ils devaient cette situation à leurs interventions par la politique conjoncturelle de régulation de la demande. En bons keynésiens ils répondaient aux tensions inflationnistes accompagnant une croissance économique forte par des politiques budgétaires et monétaires restrictives (réduction des dépenses publiques, augmentation du taux d’intérêt) et inversement dès qu’un ralentissement de l’activité menaçait l’emploi, les politiques de relance étaient mises en œuvre (baisse des taux d’intérêt, augmentation des dépenses publiques ou diminution des prélèvements obligatoires).
Pendant les années 60 et 70 pour la plupart des économistes les politiques conjoncturelles de soutien de la demande sont efficaces, et ils pensent que les pouvoirs publics peuvent arbitrer entre deux déséquilibres a priori opposés : le chômage et l’inflation. Cette conviction s’appuie très largement à l’époque sur la courbe de Phillips qui décrit une relation statistique de long terme entre taux de croissance du salaire nominal et taux de chômage.

Le passage des politiques conjoncturelles aux politiques structurelles

Milton Friedman critiqua très tôt les analyses keynésiennes en cherchant à montrer que la lutte contre le chômage ne saurait relever de mesures de soutien de la demande puisque le chômage involontaire est simplement la traduction d’un mauvais fonctionnement du marché du travail.
En revanche, comme ces mesures sont toujours inflationnistes, elles sont nocives en même temps qu’elles sont inefficaces.
En renonçant aux politiques de stimulation de la demande, les pouvoirs publics doivent selon lui s’orienter vers des politiques structurelles.

C’est ce qu’ils ont fait mais comme la réforme du marché du travaail et la recherche de la flexibilité prennent du temps et exigent des décisions difficiles à faire accepter politiquement, les pouvoirs publics ont dans le même temps utilisé largement le traitement social du chômage.
- Si le chômage ne peut être réduit en soutenant la demande de produits adressée aux entreprises, on peut essayer de réduire le coût du travail soit de manière globale soit pour certaines catégories de salariés (allègements de charges). On peut aussi réformer le marché du travail en modifiant les conditions d’embauche, de licenciement, de rémunération...
- Traiter socialement le chômage c’est faire en sorte que des statuts intermédiaires entre le chômage et l’emploi rendent le chômage supportable ou moins visible.

Toutes ces politiques sont présentées dans cet article.

Transposition des politiques de l’emploi

Le bench-marking est une analyse comparative dans laquelle on observe les solutions adoptées par d’autres pour en retirer le meilleur.
Comme pour la première partie de cet article il s’agit ici simplement d’un survol, les détails des stratégies sera présenté ailleurs.

Dans la panoplie des idées qui marchent ailleurs il y en a 3 qui se présentent avec la force de l’évidence : le développement des "petits boulots" correspondant au "gisement d’emplois des services rendus aux ménages", la mise en œuvre d’une flexibilité compensée par une plus grande sécurité des parcours professionnels, désignée comme une flexisécurité [1], enfin, les aménagements de la négociations salariales.

1) Les services rendus aux ménages

L’exemple vient des États-Unis et il semble bien adapté à des économies caractérisées par le vieillissement de la population. Sans même évoqué les services à la personne qui seraient une solution à l’augmentation d’une population dépendante, on donne souvent en exemple le développement des emplois dans le secteur du commerce de détail aux États-Unis relativement au petit nombre d’emplois du même type en Europe.
Comment expliquer que ce secteur ne se développe pas en Europe autant qu’aux États-Unis.
Les explications sont nombreuses :
- un pouvoir d’achat plus élevé des ménages américains (30 % de plus) mais cette mesure dépend beaucoup du taux de change du dollar, il faudrait plutôt insister sur les inégalités de revenu nettement plus forte aux États-Unis ;
- un plus grand nombre de salariés à temps partiel, y compris à très court terme parce que de nombreux salariés cumulent plusieurs emplois ;
- moins de petits commerçants indépendants aux États-Unis et comme ces derniers travaillent un grand nombre d’heures cela réduit le nombre de travailleurs (salariés et indépendants) employés dans le commerce ;
- les magasins américains offrent plus de services aux consommateurs et il s’agit souvent de services intensifs en main-d’oeuvre.
On notera que c’est seulement dans les hypermarchés que le coût du travail est plus faible aux États-Unis, et de ce fait il ne peut donc expliquer qu’une faible partie de l’écart constaté dans le nombre des emplois. Ainsi les différences sont essentiellement liées à l’écart de niveau et de genre de vie entre ménages européens et américains.
On peut donc considérer qu’une baisse des charges sociales patronales pour ce secteur n’aurait aucun impact sur déterminants principaux mais qu’en revanche elle contribuerait à abaisser la protection sociale et donc le niveau des revenus de transfert en raison du déficit de cotisations qui en résulterait. Toutes circonstances qui ne sont pas de nature à augmenter la demande des ménages.

2) La flexisécurité

L’analyse des stratégies de retour à l’emploi de quelques pays permet de se faire une idée. Le problème est en effet de faire en sorte que si le chômage ne peut pas être évité en raison du rythme élevé des mutations technologiques et de la compétition mondiale, du moins les chômeurs sortent le plus rapidement possible du chômage.

En Grande -Bretagne la stratégie de retour à l’emploi repose sur l’effort individuel, en particulier en matière de formation mais aussi de recherche d’emploi.
En Autriche, au Danemark, les stratégies reposent davantage sur une organisation et une gestion collective en matière de protection de l’emploi et du chômage.
- Les marchés transitionnels ont pour objectif d’éviter le chômage de longue durée disqualifiant les salariés qui en sont victimes en leur permettant de rester sur le marché du travail, surtout pour les moins qualifiés, ou d’y entrer plus facilement par le biais d’emplois temporaires qui assurent à leurs bénéficiaires un complément de formation et de qualification.
- On connaît le contenu de la flexisécurité danoise : centralisation des organismes de l’emploi et de l’aide sociale sous un seul ministère ; code du travail très allégé, très peu d’interventions de l’État dans la législation ; licenciement très facile pour les entreprises ; dialogue social développé entre patronat et syndicats puissants ; indemnisation du chômage dans des conditions avantageuses ; fortes incitations à reprendre un emploi pour le chômeur (obligations de formation, suivi, sanctions financières...)
On retrouve toutes ces idée dans des rapports publiés dès 2004 en France [2].
Il s’agit de lever toute la réglementation contraignante pour les licenciements économiques mais avec la contrepartie de la prise en charge par l’entreprise qui licencie d’une partie du coût social du chômage.

Il est important de noter que le modèle de flexisécurité porte sur l’emploi et pas sur les salaires. C’est là qu’intervient la discussion sur le degré de rigidité des négociations salariales car si l’analyse qui explique le chômage par le mauvais ajustement des salaires est valide, alors les pays qui ont la plus forte flexibilité salariale devraient avoir le plus faible taux de chômage. De ce point de vue les travaux publiés par l’OCDE ne confortent pas ce raisonnement.

Le Royaume-Uni et le Danemark ont les plus faibles degrés de réglementation, pourtant les salaires y sont rigides à la baisse (la flexibilité salariale est pratiquement nulle) et les délais d’ajustement de l’emploi proches de la moyenne (6,5 trimestres).
L’Italie et la France ont des niveaux de réglementation plus élevés, pourtant la flexibilité salariale y est plus forte en particulier en Italie, le pays le plus réglementé, selon l’OCDE, dans les années 1990. [3]
Au total, le degré de réglementation du marché du travail, tel qu’il est analysé par l’OCDE, ne confirme pas l’hypothèse néoclassique de corrélation étroite avec la flexibilité de l’emploi et des salaires. Ainsi, le Royaume-Uni, qui a connu la plus forte déréglementation de son marché du travail depuis les années 1980, en particulier avec la suppression du salaire minimum (rétabli à la fin des années 1990), ne présente pas une situation bien différente de celle de la France en matière de flexibilité des salaires et de l’emploi.

L’accord du 11 janvier 2013 en France

L’accord prévoit d’un côté des mesures de flexibilité pour les entreprises et étend, de l’autre, les droits des salariés et chômeurs. Voici les principaux points présentés dans un article du Nouvel Observateur le 12 janvier 2013 :

Sécurisation des salariés et chômeurs

- surcotisation chômage (patronale) sur les CDD de "surcroît d’activité" de moins d’un mois (3 pts), de 1 à 3 mois (1,5 pt) et sur les très nombreux CDD dits d’usage, dérogatoires (0,5 pt). En échange, exonération de 3 à 4 mois (selon la taille de l’entreprise) pour l’embauche d’une personne de moins de 26 ans en CDI, et CDI pour les intérimaires à définir par la branche. Juillet 2013.
- accès généralisé à une complémentaire santé collective (financée pour moitié par l’employeur) avec un panier "minimum" : 100% de la base Sécu pour une consultation, 125% pour les prothèses dentaires et forfait optique de 100 euros par an. Avant le 1er janvier 2016.
- "droits rechargeables à l’assurance-chômage" pour que les chômeurs conservent une partie de leurs reliquats. Horizon : renégociation en 2013 de la convention Unédic. Maintien des droits santé et prévoyance pendant 12 mois pour les chômeurs (d’ici 1 à 2 ans).
- temps partiels : minimum de 24 heures par semaine, sauf cas particuliers, lissage possible sur l’année. Majoration au-delà de la 1ère heure (10% ou 25% selon cas).
- "mobilité volontaire sécurisée" : avec accord de l’employeur, les salariés (des entreprises de plus de 300 personnes, avec 2 ans d’ancienneté) peuvent "découvrir un emploi dans une autre entreprise", avec l’assurance du retour.
- "compte personnel de formation", transférable, alimenté à raison de 20h/an dans la limite de 120h. Utilisable par les chômeurs. Horizon : 6 mois.
- voix délibérative pour 1 à 2 salariés dans les organes de décision des grands groupes (5.000 salariés en France ou 10.000 dans le monde).
- accès des représentants de salariés à une "base de données unique" (investissements, rémunérations, flux financiers, sous-traitance, etc.) pour "anticiper", grâce à un "dialogue renforcé", les évolutions. Horizon 1 an.

Flexibilité pour les entreprises

- accords "de maintien dans l’emploi" : en contrepartie de l’engagement de ne pas licencier, une entreprise en difficulté peut conclure un accord majoritaire pour "ajuster" temps de travail et rémunérations, sans passer par un plan social si elle licencie au moins 10 salariés refusant ces changements. Durée : 2 ans maximum. Quand l’entreprise va mieux, elle doit "partager le bénéfice économique" de l’accord avec les salariés.
- des plans sociaux facilités, "fixés" (procédure et contenu) soit par accord majoritaire avec les syndicats, soit par une homologation administrative dans les 21 jours, avec des délais de contestation maximum préétablis.
- restructurations facilitées : mobilité interne obligée (à salaire ou classification maintenus) si un accord d’entreprise l’organise (conditions d’éloignement, etc.). Licenciement pour "motif personnel" en cas de refus.
- pour les licenciements individuels : en cas d’accord en conciliation aux Prud’hommes, "indemnité forfaitaire" à l’ancienneté (plafonnée à 14 mois de salaire pour 25 ans). Si pas de conciliation, le juge reste souverain.
- prescription des contestations de licenciement après 2 ans (3 ans pour les litiges sur les salaires).
- pour les entreprises de moins de 50 salariés : expérimentation du recours direct au CDI intermittent, alternant périodes travaillées ou non, dans trois secteurs.
- l’entreprise peut "privilégier", dans "l’ordre des licenciements" économiques, la "compétence professionnelle".
- Fermeture de sites rentables : le texte énonce qu’"il convient d’envisager la recherche de repreneurs dès l’annonce du projet de fermeture" d’un site, pas d’obligation.

3) Les négociations salariales

Les négociations salariales peuvent se dérouler au niveau de l’entreprise (1), du secteur d’activité (2) et/ou être menées au niveau national (3). Elles peuvent être plus ou moins coordonnées.

Selon l’analyse néoclassique, les pays où la négociation salariale est la plus décentralisée et la moins coordonnée devraient connaître un meilleur équilibre entre l’offre et la demande de travail, puisque ces pays seraient plus proches de la situation de concurrence. Un fort degré de centralisation et de coordination des négociations devrait conduire à des rigidités défavorables à l’emploi.
- Si le Royaume-Uni et les États-Unis semblent confirmer cette hypothèse. Par contre, le groupe des pays à négociation centralisée et coordonnée affiche pour beaucoup d’entre eux de bonnes performances en matière d’emploi (Autriche, Luxembourg, Danemark, Irlande, Norvège...).
- La situation semble plus défavorable pour les pays caractérisés par des modèles intermédiaires de négociation salariale. C’est le cas en particulier pour la France qui connaît un très faible degré de coordination des organisations syndicales et une tendance à renforcer la négociation au niveau de l’entreprise, tout en conservant des accords de branche.
- Ainsi les données concernant le chômage ne corroborent pas l’idée d’une supériorité d’un marché du travail concurrentiel pour améliorer la situation de l’emploi.

Lorsque les organisations syndicales coordonnent leurs actions, elles sont en mesure de peser davantage sur les négociations et évitent une concurrence qui les affaiblit. En même temps, les accords passés avec les représentants des employeurs ont un plus grand degré de légitimité, de visibilité, de durabilité. Le compromis a une plus grande stabilité, ce qui assure aux relations du travail un caractère plus prévisible.
Des négociations centralisées, en particulier au niveau national, permettent davantage de rendre les accords compatibles et équitables. Ils ont alors moins de risque d’être à tout moment remis en cause par un groupe particulier.

L’exemple Allemand

Les réformes du marché du travail introduites au début des années 2000 en Allemagne regroupent les trois stratégies présentées plus haut.
Elles sont l’une des explications souvent avancée du « miracle allemand » dont le symptôme le plus net est le passage d’un taux de chômage supérieur à 10% à un taux historiquement bas proche de 5% et cela ailleurs que la crise a entrainé chez les voisins européens une nette dégradation de la situation de l’emploi.
En 2002, la commission Hartz pour la modernisation du marché du travail a proposé des pistes de réformes reposant sur le principe « inciter et exiger ».
Les quatre lois adoptées vont dans ce sens puisqu’elles cherchent à renforcer la recherche d’emploi, à inciter les chômeurs à accepter un emploi et à encourager l’activité professionnelle, notamment pour les femmes et les seniors.
Ces lois Hartz ont été complétées par une série de mesures allant dans le même sens : raccourcissement de la période d’indemnisation du chômage, fermeture des options de départ anticipé à la retraite et baisse des charges sociales patronales.
La discussion autour du modèle allemand est devenue centrale en France, elle oppose ceux qui y voient la principale explication de la position actuelle de l’Allemagne, et ceux qui soulignent les effets négatifs de ce "miracle".
La publication récente (mars 2013) d’une lettre Trésor Eco (n°110 mars 2013) intitulée "Réformes Hartz : quels effets sur le marché du travail allemand ?" permet de faire le point de manière apaisée.
Voici une partie du résumé :
Ces réformes ont fortement affecté le fonctionnement du marché du travail
allemand. Les évaluations disponibles des réformes Hartz concluent globalement à
un impact significatif sur le marché du travail, lié principalement à une meilleure
adéquation entre offre et demande de travail et des incitations à travailler accrues.
L’action concertée sur plusieurs leviers (renforcement de l’accompagnement,
baisse des prélèvements sur le travail et réduction des revenus de remplacement)
aurait favorisé le retour à l’emploi des personnes les plus éloignées du marché du
travail.
Cette performance sur le front de l’emploi doit pourtant être pondérée par la hausse
des inégalités de revenus et de la pauvreté en Allemagne. Le taux de pauvreté a
augmenté nettement entre 2000 et 2005, de 12,5 à 14,7 %. La hausse est
particulièrement marquée pour les personnes en emploi et plus encore pour celles
au chômage. Ceci reflète au moins en partie des effets de structure : les réformes
Hartz ont remis en emploi des personnes sur des contrats temporaires ou à temps partiel, ne leur permettant pas de dépasser le seuil de pauvreté.
Enfin, le faible impact sur le marché du travail de la crise 2008/2009, malgré l’ampleur de la récession allemande, serait lié seulement en partie à ces réformes. Ce résultat s’explique surtout par des mesures d’urgence visant à accroître la flexibilité de la durée du travail (activité partielle, utilisation des comptes épargne temps…), elles mêmes facilitées par la qualité du dialogue social, et par la volonté des entreprises allemandes d’éviter les pertes de capital humain dans un contexte de tension sur les ressources en main d’œuvre.

[1Comme souvent en anglais le vocabulaire se stabilise plus vite qu’en français : le concept utilisé dans les publications de langue anglaise est flexicurity alors que dans les publications en français on trouve de nombreuses variantes : flexicurité, flexécurité, flexsécurité, flex-sécurité, flexisécurité, flexi-sécurité.

[2Par le Conseil économique et social et par le COE (organisme du MEDEF), et le Conseil d’analyse économique (regroupant des économistes indépendants qui rédigent des rapports à la demande du Gouvernement)

[3« Perspectives de l’emploi ». Paris : OCDE, 1999. Cadiou L., Guichard S., Maurel M. Disparités institutionnelles et flexibilité des marchés du travail dans l’Union européenne, « Économie et statistiques » , n°332/333, 2000. Flexibilité du travail et performances d’emploi, Gérard Tasso, EcoFlash n°154, janvier 2001.


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