Les politiques structurelles

mardi 11 mars 2014

Les politiques structurelles consistent à modifier les institutions économiques publiques et privées (organisations des marchés – du travail, des biens et services vers plus ou moins de flexibilité et de concurrence – processus de décision budgétaire, de décision monétaire, régime de change, professionnelles, système fiscal…) en vue de rendre plus efficace l’arbitrage entre instruments pour atteindre les objectifs assignés aux politiques macroéconomiques, la croissance permettant le plein emploi (défini par un taux de chômage structurel) sans tensions inflationnistes et respectant les équilibres des finances publiques et des échanges extérieurs.
Il s’agit donc d’élever le taux de la croissance potentielle et de réduire l’ampleur des fluctuations conjoncturelles.
Avant la crise de 2008 l’écart entre la croissance du PIB effectif et celle du PIB potentiel (estimé par la Banque de France) était important. Plus surprenant compte tenu des discours dominants aujourd’hui (2014) cette croissance potentielle était même plutôt en augmentation relativement à la croissance effective ce qui signifie que la France conservait des réserves de croissance. Ce constat pouvait être complété par l’observation d’une croissance potentielle supérieure à celle de l’ensemble de la zone euro.
La crise a profondément modifié les rythmes de croissance en Europe (et dans le monde) mais cela ne doit pas conduire à négliger les tendances de long terme, celles précisément qui relèvent des politiques structurelles.

[(En changeant les institutions il est possible de rendre plus efficace les interventions de politique économique et de réduire les conflits d’objectifs tout en mettant en place les conditions d’une augmentation du taux de la croissance potentielle.)]

Depuis le milieu des années 1980 les politiques structurelles cherchent à restaurer les conditions de concurrence sur les marchés, et à limiter l’intervention de l’État par la déréglementation, la dérégulation, les privatisations...
Les interventions de l’État allant dans ce sens concernent la politique de l’emploi, la politique industrielle, la politique de la concurrence, la politique sociale, la politique de l’environnement, la politique stratégique, les politiques de recherche-développement et d’innovation ...

Si les politiques conjoncturelles sont presque toujours des politiques de la demande les politiques structurelles ne sont pas forcément des politiques de l’offre. La modification des statuts de la banque centrale avec le passage à l’euro et le changement de cadre institutionnel pour les politiques budgétaires nationales sont des politiques structurelles mais elles s’appliquent à la gestion de la demande globale. De même, toute réduction d’impôt n’a pas un caractère structurel s’il n’y a pas changements au niveau institutionnel.

Cette orientation doit beaucoup au renouvellement des analyses de la croissance économique - théories de la croissance endogène - et aux débats théoriques entre néo-keynésiens et les différents courants libéraux.
Mais, la mondialisation des échanges, de la production, des mouvements de capitaux d’une part et d’autre part la prise de conscience des contraintes "naturelles" pesant sur la possibilité d’un développement durable, imposent un élargissement de l’horizon dans lequel les politiques économiques doivent se projeter.

Politique de croissance

Les sources de la croissance sont présentées en détail dans d’autres articles mais on peut en donner une image synthétique avec ce schéma renvoyant à la distinction entre croissance extensive et croissance intensive.

En modifiant les règles institutionnelles il est possible d’augmenter le taux d’emploi (réformes du marché du travail, de la durée du travail et de l’âge de la retraite), de soutenir l’investissement (réforme des systèmes de financement).
Mais, les théories de la croissance endogène ont nettement souligné le rôle des gains de productivité liés à l’innovation et à l’organisation de la production. Ainsi pour éléver le taux de la croissance potentielle il faut que les pouvoirs publics s’engagent durablement dans une politique d’éducation et de formation permettant de tirer profit et d’accélérer les effets des nouvelles technologies.
Ces théories n’épuisent pas la question du choix des institutions favorables à la croissance : il faut en particulier faire une place importante aux politiques d’intégration régionale. L’histoire de la construction de l’Union européenne fait une large place aux raisons économiques : la suppression des obstacles aux échanges, la création d’une Union monétaire, l’adoption de politiques sectorielles européennes.
Il n’est pas surprenant de voir réunies dans un projet européen, la stratégie de Lisbonne, toutes les remarques précédentes reprises d’ailleurs dans le nouvel agenda européen "Europe 2020".
Il s’agit de définir une orientation des politiques économiques des pays de l’Union européenne, prenant en compte les évolutions technologiques et la concurrence des pays émergents en conservant autant que possible les spécificités d’un modèle social européen qui est pourtant loin d’être établi dans tous les pays de l’Union car les élargissements successifs ont créé des écarts importants.

Politique de l’emploi

Il n’est pas question ici des interventions visant la correction des chocs conjoncturels par la politique budgétaire ou monétaire. Une croissance plus forte c’est bien entendu une bonne politique de l’emploi.
Il s’agit d’aborder les politiques qui veulent modifier le fonctionnement du système d’emploi.
- Il est commode d’opposer une politique passive de l’emploi (qui cherche à rendre le chômage supportable) prenant la forme de l’indemnisation du chômage ou des aides au retrait de l’activité, et une politique active (qui soutient la création d’emploi dans le secteur marchand ou le secteur non marchand), par la formation professionnelle, accompagnement des chômeurs dans leur démarche de retour vers l’emploi.
Cette distinction permet de repérer facilement les dépenses publiques qui sont affectées directement à la politique de l’emploi mais elle laisse de côté des mesures essentielles : la réglementation de l’embauche et des licenciements, la fiscalité, les charges sociales, la formation initiale, l’aide à la création d’entreprise...
- Une autre distinction paraît mieux adaptée. Elle repère trois formes possibles d’intervention : les politiques soutenant la demande de travail des entreprises, celles qui tente d’agir sur l’offre de travail des salariés (réduction du temps de travail ou aide au retour à l’emploi), enfin la réforme du marché du travail dans le but de protéger les emplois existants ou au contraire de contraindre les chômeurs à accepter un emploi dès lors qu’il est vacant.

Toutes ces politiques ont été essayés dans un ou plusieurs États de l’Union européenne, elles ont souvent été évaluées, la bilan est cependant très difficile à interpréter car comparaison n’est pas raison et ce qui marche dans un petit pays ayant des caractéristiques socio-culturelles spécifiques peut difficilement être transposé dans un grand pays ayant un histoire et un système d’emploi différents.
Il est difficile de repérer une politique partagée par les États de l’Union européenne, mais il y a une orientation générale évidente : la recherche d’une plus grande flexibilité du marché du travail sous toutes ses formes (quantitative et qualitative, interne ou externe) ne peut plus être acceptée sans que dans le même temps une plus grande sécurité vienne compenser la détérioration de la situation des salariés devenus plus "flexibles". On parle alors de flexicurité pour désigner ce mélange dont le dosage est délicat.

Voir :
- "Le renouvellement des politiques pour l’emploi"
- "La flexibilité du travail"
- "Le traitement social du chômage"

La politique fiscale

Au moment où les politiques conjoncturelles (budgétaire et monétaire) deviennent moins efficace et sont soumises à des contraintes limitant leur utilisation (pacte de stabilité et de croissance et autonomie de la Banque centrale européenne) l’intérêt pour la politique fiscale s’est accru d’autant que de nouvelles préoccupations pour lesquelles l’instrument fiscal semble pertinent - les externalités dont il faut combattre ou au contraire encourager - ont émergé.

** Les objectifs

Les prélèvements fiscaux comme les autres prélèvements obligatoires sont en principe d’abord destinés à financer les dépenses publiques. Cela implique d’une part qu’ils font l’objet d’un vote annuel (la loi de finances) autorisant l’Etat et les autres administrations publiques à "lever" l’impôt et d’autre part la perception par les citoyens d’une équivalence entre l’utilité qu’ils retirent des services publics qu’ils consomment et le "prix" fiscal qu’ils acquittent.
Les prélèvements fiscaux participent aussi à la redistribution. Si la redistribution horizontale, celle qui opère des transferts intervenant entre ménages situés dans la même tranche de revenus, ou qui sont fondées sur d’autres critères que le revenu passe essentiellement par la protection sociale dont une partie seulement (20%) est financée par l’impôt, la redistribution verticale parce qu’elle prend en compte la hiérarchie des revenus et cherche à en réduire les inégalités s’effctue principalement par la des impôts progressifs.

La fiscalité pouvant influencer les comportements des demandeurs et des offreurs de produits elle est devenue "naturellement" un instrument de la politique économique de régulation. Un aménagement de la fiscalité peut soutenirla demande dans une perspective keynésienne. Il peut aussi chercher à favoriser l’épargne et réduire la part des prélèvements supportés par les entreprises. On comprend facielement qu’il peut y avoir une contradiction entre l’objectif de financement des dépenses et cette volonté d’agir sur la conjoncture. Les dépenses publiques évoluent avec une grande régularité parce qu pour une partie très importante (plus de 90%) elles correspondent à des engagements durables, alors que la croissance de la production évolue irrégulièrements sous l’effet des chocs conjoncturels.
Les incitations fiscales jouent un rôle croissant même si elles sont utilisées depuis longtemps (le quotient familial par exemple est un élément de la politique nataliste adoptée pendant la seconde guerre). L’utilisation d’incitations pour encourager tel ou tel comportement de dépense ou d’épargne reste d’un usage fréquent (déduction pour les travaux d’amélioration de l’habitat, pour les dons caritatifs...) mais ce qui est nouveau c’est le développement des incitations fiscales cherchant à décourager les activités nuisibles ou encourager les activités socialement appréciées de manière positive.

Un prélèvement fiscal a deux effets sur le comportement du contribuable :
- un effet revenu parce que l’impôt réduit le revenu disponible
- un effet substitution parce que l’impôt change les conditions d’arbitrage entre une dépense et une autre.
Une augmentation des taxes sur le tabac réduit le revenu des fumeurs ce qui doit les inciter à réduire leur consommation de tabac, c’est l’effet revenu. Mais l’augmentation du prix relatif des cigarettes va aussi avoir un effet substitution variable avec le degré d’addiction du fumeur. Le résultat final dépend en fait de l’élasticité de la consommation de tabac au prix (taxes comprises) du tabac. Cet exemple illustre le fondement de l’utilisation des incitations fiscales qui à défaut de modifier les comportements, augmentent le coût privé d’un comportement ayant des effets collectifs négatifs. Le tabagisme a un coût social important (dépenses de santé) qu’il faut reporter en partie sur les responsables. Il en va de même des taxes visant les activité polluantes.

**Les contraintes

Financer les dépenses publiques par l’impôt pose un certain nombre de problèmes liés au comportement plus ou moins "citoyen" du contribuable. Dans la mesure où les dépenses publiques sont votées, elles expriment dans le cadre de la démocratie représentative la "volonté du peuple". Mais les citoyens mesurent mal l’intérêt collectif alors qu’ils perçoivent très bien le poids des prélèvements qu’ils subissent. Ainsi l’individu qui n’a pas d’enfants n’est pas concerné directement par les dépenses d’éducation, la politique familiale, les dépenses du ministère de la jeunesse et des sports, celui qui ne prend jamais le train n’est pas sensible aux aménagements des lignes de TGV... Il y a donc un problème d’acceptation de l’impôt.
Le refus de l’impôt prend au moins deux formes : la fraude fiscale (mauvaise foi du contribuable qui dissimule la base de l’imposition) et l’évasion fiscale (bonne foi du contribuable qui utilise au mieux la loi pour réduire son impôt).
Pour combattre la fraude il faut augmenter le nombre et la sévérité des contrôles, pour réduire l’évasion fiscale il faut supprimer les "niches fiscales".
La première mesure est impopulaire et renvoie à l’image d’un État policier et de l’inquisition fiscale d’autant plus facilement que le sentiment que les prélèvements sont des ressources qui seront ensuite gaspillées est plus répandu. La seconde est populaire auprès de ceux qui ne bénéficient pas de ces niches fiscales mais leur suppression pose une question simple : si elles ont été adoptées c’est parce qu’elles devaient avoir des effets positifs sur le bien être collectif. Il faut alors procéder à une évaluation rigoureuse de chaque mesure fiscale dérogatoire.

Parce que l’impôt affecte les ressources du contribuable il est a priori désincitatif. La formes la plus célèbre de cette affirmation est la fameuse courbe de Laffer (du nom de l’économiste conseiller du Président Reagan qui l’a popularisée, Arthur Laffer).
Si, sur un diagramme on porte en abscisse le taux d’imposition des ressources privées, de 0% à 100%, et en ordonnées les recettes fiscales, la forme de la courbe doit être d’abord croissante, puis après être passée par un maximum elle est décroissante.
Le raisonnement est très simple : l’impôt est désincitatif, il y a donc un seuil du taux d’imposition qui entraine une baisse de l’activité assez forte pour annuler le gain en recettes fiscales qui devrait accompagner l’augmentation du taux d’imposition. Le succès de cette présentation a été considérable du fait de sa simplicité, elle permettait même de dire qu’en réduisant le taux d’imposition il était possible d’augmenter les recettes fiscales !
Cela revient à dire que l’effet d’une augmentation de la pression fiscale passe entièrement en effet de substitution pour le travail relativement au loisir (le coût relatif du loisir baisse, donc l’offre de travail diminue), l’effet revenu étant supposé négligeable (le travailleur pourrait en effet travailler plus pour compenser la diminution de son revenu disponible). Pour le capital, l’augmentation de l’imposition dissuade d’épargner et encourage la consommation (le taux de rendement net des placements diminuant).
Lorsqu’il participe à la campagne de Ronald Reagan Arthur Laffer estime que le système américain est caractérisé par la position T’ , il en déduit que la fiscalité américaine est contre-productive. Il faut réduire la pression fiscale pour rétablir les motivations des apporteurs de facteurs de production. Cette réduction d’impôt aura des effets bénéfiques sur l’offre qu’il convient de distinguer des effets prévus par les keynésiens dans la même hypothèse d’une diminution des prélèvements. Dans le premier cas c’est l’offre qui est visée, alors que dans le second c’est la demande (la réduction d’impôt constituant une augmentation du revenu disponible pour la dépense privée). Le "paquet fiscal" voté dans le cadre de la "loi sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat" (dite loi TEPA) poursuivait d’ailleurs les deux objectifs [1]. Les divers études empiriques effectuées ne permettent pas de vérifier la pertinence de cette analyse sauf pour des taux marginaux très élevés, mais ces derniers sont extrêmement rares. Une variante de ce comportement lié au caractère désincitatif de l’impôt est l’émigration vers un pays offrant une fiscalité plus légère. Là encore, les exemples existent mais ce comportement reste lui aussi marginal.
Même aux États-Unis les promesses de Laffer ne se sont pas réalisées : les baisses d’impôt de Ronald Reagan ont conduit les recettes fiscales à diminuer et les déficits à augmenter fortement, les hausses d’impôt de George Bush père et de Bill Clinton ont fait monter les recettes fiscales et les baisses d’impôt de G.W.Bush fils les ont fait baisser. En fait, et c’est pour cela que l’effet Laffer est invérifiable, tout dépende de l’usage que l’on fait de l’augmentation ou de la baisse de l’impôt. si la variation de l’impôt est redistribuée ce n’est pas la même chose que si cet impôt finance des dépenses militaires par exemple.

Les comportements d’évitement augmentent les coûts d’administration qui comprennent l’ensemble des coûts spécifiques engendrés par le processus de taxation (coûts administratifs, recouvrement, contrôle) et de ce fait réduisent le rendement de l’impôt. Tous les impôts n’ont pas le même rendement. Celui de la TVA est élevé parce que les coûts sont faibles, en revanche celui de la taxe audiovisuelle était affaibli par un coût important avant la récente réforme.

Le caractère redistributif de la fiscalité pose la question du conflit entre efficacité et équité.
La notion d’efficacité de l’impôt, de même que celle de justice fiscale n’est pas univoque.
- Du point de vue des gestionnaires des finances publiques, un impôt est efficace si ses recettes sont abondantes et si son coût de recouvrement est faible, autrement dit si son rendement est élevé.
- Du point de vue de la société tout entière, l’efficacité de l’impôt fait plutôt référence à la minimisation de son coût économique : un impôt sera dit efficace si les distorsions qu’il engendre dans le système de prix et de coûts relatifs auquel sont confrontés les agents privés de l’économie sont relativement faibles.

[(Tous les économistes sont d’accord pour dire qu’un impôt sera d’autant plus efficace que son assiette sera large (l’assiette c’est la base de l’imposition) et son taux faible.)]

Quant à la norme de justice il existe deux grandes traditions, la doctrine du bénéfice (calcul de l’impôt à partir du bénéfice retiré de l’action publique par le contribuable) et celle de la faculté contributive (l’impôt est lié à la situation financière du contribuable).

La mondialisation et les contraintes environnementales changent la donne de la politique fiscale.
Peut-on faire prévaloir une concurrence fiscale loyale entre nations souveraines, tout en supprimant les formes de concurrence déloyales ?
Quelle est la manière la plus judicieuse de taxer les entreprises mondiales ?
Comment les responsables des politiques fiscales peuvent-ils contribuer à construire un avenir « plus écologique » ?
Il y a trois réponses possibles : l’ isolationnisme, l’harmonisation du régime fiscal international, et la coopération mettant en place des systèmes transparents et par l’échange d’informations avec les autres pays.
Les deux premières réponses sont improbables et mal adaptées. Ll’isolationnisme est inconcevable aujourd’hui, et l’harmonisation non seulement est difficile à imaginer mais elle est très discutable : pourquoi un Etat renoncerait -il à un élément essentiel de sa souveraineté sachant que les problèmes à régler par la fiscalité ne sont pas les mêmes partout. Les progrès récents réalisés dans la lutte contre les paradis fiscaux vont dans ce sens.

Politique industrielle et concurrence

Dans le carde de l’Union européenne, la politique industrielle et la politique de la concurrence sont inséparables.

**La politique industrielle

Elle vise à créer un environnement favorable aux entreprises et aux industriels, à la croissance économique ainsi qu’aux emplois et à la prospérité. Elle cherche à ce que toutes les entreprises puissent se concurrencer et commercer sur un pied d’égalité au sein de l’Europe et au plan mondial. Elle s’efforce également de faire de l’Europe un site attractif pour les investisseurs et les travailleurs ainsi que pour les entreprises innovantes.
L’industrie manufacturière européenne emploie plus de 34 millions de personnes et fournit environ un cinquième de la production totale, elle représente les trois quarts des exportations européennes et plus de 80 % des dépenses en matière de R&D du secteur privé.
Comme la Commission européenne veille au respect de la concurrence entre les entreprises, les interventions des autorités publiques ne sont autorisées que dans deux circonstances : les défaillances du marché ou pour favoriser une mutation structurelle. Cela interdit le retour des politiques interventionnistes sélectives. Toutefois, la Commission tolère la prise en compte des caractéristiques concrètes des secteurs pour que les mesures adoptées soient efficaces.

Différentes stratégies ont été adoptées pour doter l’industrie de l’Union d’un cadre plus favorable, la plus récente étant l’initiative phare « Une politique industrielle à l’ère de la mondialisation », intégrée dans la stratégie Europe 2020 [2]
Cette stratégie présente sept initiatives phares dont quatre sont pertinentes dans le cadre de l’amélioration de la compétitivité de l’industrie de l’Union européenne : « Une Union de l’innovation », « Une stratégie numérique pour l’Europe », « Des compétences nouvelles pour des emplois nouveaux » et « Une politique industrielle à l’ère de la mondialisation »
Cette dernière contient dix mesures qui mettent surtout l’accent, par exemple, sur la croissance des PME et sur l’approvisionnement en matières premières et leur gestion.
Pour en savoir plus voir cette page sur le site du Parlement européen et celle-ci sur le site Toute l’Europe.

En France la création d’un "Ministère du redressement productif" en 2012 montre l’intérêt retrouvé pour la politique industrielle. Le 12 septembre 2013, François Hollande a présenté les résultats du travail de réflexion du Ministère en annonçant 34 "plans de reconquête" [3].

**La politique de la concurrence

En Europe elle repose sur trois piliers : (1) les règles anti-trust interdisant les ententes limitant la concurrence et les abus de position dominante, (2) les règles relatives aux fusions, (3) le contrôle des aides d’État aux entreprises.
Cette politique est fondée sur la conviction que la concurrence crée les conditions de l’efficacité du marché intérieur et est nécessaire pour stimuler le savoir et l’innovation.
Voir cette page sur le site Vie Publique.

[1Adoptée en août 2007, cette loi visait la réduction du coût du travail par l’application de son article premier exonérant de l’impôt sur le revenu les heures supplémentaires effectuées à partir du 1er octobre 2007, et allégeant les cotisations sociales pour les salariés et les employeurs ayant recours aux heures supplémentaires. Les employeurs pouvaient recourir, en cas de besoin, au volume d’heures supplémentaires qui leur semblera nécessaire, sans majoration du coût du travail.cLa loi de finances rectificative pour 2012, publiée au journal officiel du 17 août 2012, met fin au dispositif de la loi TEPA.

[2En mars 2010, la stratégie de Lisbonne a été remplacée par la stratégie Europe 2020 (« Europe 2020 — Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive »).

[3La vidéo qui illustre "La France se réinvente" est un peu "gonflée" mais elle contient deux références à une tradition d’interventionnisme, De Gaule et Pompidou précèdent François Hollande dans ce discours sur l’importance de l’industrie. Un saut de près de 40 ans pendant lesquels semble-t-il la politique industrielle n’avait plus droit de cité.


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