Les raisons de l’intervention de l’État

jeudi 6 mars 2014

Dans une économie de marché, chaque jour des millions de décisions économiques (achats, ventes, investissements, placements...) sont prises par des individus, des entreprises et des administrations, de manière indépendante. Le plus souvent la compatibilité de ces décisions est assurée par un mécanisme de marché et la formation d’un prix dans une transaction qui doit satisfaire les deux participants à l’échange marchand.
Les économies contemporaines des pays développés sont des économies mixtes dans lesquelles les administrations publiques jouent un rôle économique important à côté et en relation avec le vaste secteur d’économie marchande. Historiquement l’intervention de l’Etat s’est considérablement développée après la seconde guerre mondiale, mais depuis le milieu des années 1980, dans tous les pays de l’OCDE, l’efficacité de ces interventions a été discutée et un mouvement de désengagement s’est affirmé sans qu’il se traduise forcément par une réduction sensible du poids des dépenses publiques relativement au PIB.
À la question : à quoi sert l’État ? les manuels d’économie propose de suivre la réponse donnée par Robert Musgrave dans "The Theory of Public Finance" [1] publié en 1959. Selon cet auteur les fondements de l’intervention économique de l’État correspondent à trois fonctions (qu’ils nomment "bureaux") parfaitement séparables [Ce qui est très discutable comme le montre cet article.]] :
- la fonction d’allocation qui consiste à rétablir un usage des ressources optimal au sens de Pareto [2] à chaque fois que le jeu spontané des échanges et des marchés s’écarte de cet optimum ce qui s’observe dans 5 circonstances selon Musgrave : définition des règles et des droits, les effets externes, les rendements croissants, les biens collectifs et les biens tutélaires ;
- la fonction de redistribution qui vise à corriger la répartition spontanée des revenus et des richesses en vue d’instaurer ce que la société considère comme une juste répartition ;
- la fonction de stabilisation qui parce qu’on est au début des années 60 est d’inspiration purement keynésienne et retient seulement deux objectifs, le plein emploi et la stabilité des prix.

Cette typologie mérite d’être précisée.

- Une économie de marché ne peut pas fonctionner sans que des institutions autorisent et garantissent les échanges marchands.
Assurer la distinction entre l’économie nationale et le reste du monde, contrôler la création de monnaie de manière à faire de celle-ci un instrument fiable pour réaliser les échanges, faire respecter les droits de propriété et les droits des contrats (droit commercial, droit public, droit du travail...) sont autant de fonctions que seul l’État peut remplir. Il s’agit ici d’exercer des fonctions d’encadrement et d’organisation.
- Mais l’État peut aussi être conduit à assumer directement la production de biens et services.
Lorsqu’il est impossible de mettre en place un échange marchand comme c’est le cas pour ce que les économistes appellent les biens publics (ou biens collectifs), ou encore, lorsque le marché n’assure plus la correspondance entre optimum privé et optimum collectif parce qu’il y a des externalités ou parce que la production se fat avec des rendements d’échelle croissants donnant naissance à un monopole naturel, l’État producteur se substitue au marché.
Ces concepts sont traités dans l’article dédié aux défaillances du marché, les informations données ici sont un simple rappel.
- Dans une économie de marché, les échanges se font à partir des ressources en biens, en services, en facteurs de production et en monnaie, à la disposition des agents individuels. La distribution initiale des ressources joue un rôle important dans la formation des inégalités. Les régimes démocratiques s’efforcent normalement de réduire les inégalités et garantissent aux citoyens des droits économiques (éducation, santé, pouvoir d’achat) ce qui implique que l’État protecteur prélève et redistribue les revenus.
- Enfin, la dynamique des économies marchandes n’est pas régulière. Les aléas conjoncturels et les transformations structurelles peuvent accélérer ou ralentir la croissance et celle-ci peut s’accompagner de déséquilibres (chômage, inflation). Pour éviter cela et améliorer le bien-être des citoyens l’État régulateur met en place des politiques économiques.
Cette partie sera particulièrement développée dans les articles présentant les différentes formes de politique économique.
Il suffira ici de rappeler que l’intervention de l’État dans ce domaine est relativement récente (après la seconde guerre mondiale) et qu’elle fait l’objet d’un débat opposant ceux qui pensent que l’État doit s’en tenir à des politiques structurelles (indispensables pour la croissance économique) et ceux qui considèrent que l’État ne peut pas se désintéresser des conséquences des chocs conjoncturels affectant le bien-être des citoyens.

Tout ce qui précède et ce qui suit relève d’un champ de l’analyse économique particulier : l’économie publique. Pour une présentation en vidéo de cette discipline vous pouvez regarder dans la rubrique "vidéos longues" cette intervention faite aux journées de l’économie (2013) sous le titre "l’économie publique : une tradition française oubliée".

La production publique dans une économie de marché

La réalisation d’un système de prix assurant un équilibre général de marché qui est aussi une situation optimale collectivement suppose que les avantages et les coûts issus d’une action individuelle ne concernent que l’agent qui l’effectue.
Les économistes disent que les coûts et avantages privés (ceux sur lesquels l’agent fonde son calcul individuel) coïncident alors avec les coûts et avantages sociaux (ceux qui doivent être pris en compte au niveau de la collectivité).
Dans l’économie réelle, les agents peuvent être interdépendants sans que cette interdépendance puisse être prise en compte par un mécanisme marchand.
Il en va ainsi quand les droits de propriété sont mal définis ce qui est le cas des situations où se manifestent des effets externes et de celles qui correspondent à certains produits, les biens collectifs.

Les effets externes ou externalités

[(Une externalité se manifeste lorsque l’action de consommation ou de production d’un agent a des conséquences sur le bien-être d’au moins un autre agent sans que cette interdépendance soit reconnue par le système de prix, et donc sans donner lieu à compensation monétaire.)]

La dernière partie de la définition est essentielle car le marché permet d’intégrer de nombreuses interdépendances, c’est même sa raison d’être : le producteur qui augmente sa production de manière importante ou qui apparaît sur un marché dont il était absent, influence la formation du prix du produit et de ce fait "modifie le bien-être des consommateurs et des autres producteurs, mais il ne s’agit pas d’un effet externe puisque cette décision est "reconnue par le système de prix".
Le consommateur ou le producteur responsable de l’effet externe n’a aucune raison d’intégrer dans sa décision (son calcul avantages-coûts) la diminution ou l’amélioration du bien-être pour les autres agents.
Les externalités positives (amélioration du bien-être des autres) ou négatives (diminution du bien-être des autres) font naître un écart entre le rendement social et le rendement privé de l’activité. De même le coût privé (celui qui est supporté par un agent isolé du fait de son activité ou de sa décision) n’est pas égal au coût social (celui qui est supporté par d’autres agents n’ayant aucune part dans la réalisation de cette activité).
Lorsqu’une activité s’accompagne d’une externalité positive (comme la recherche développement, la vaccination, l’éducation, les assurances sociales...) elle devrait être encouragée puisque le bien-être collectif est amélioré par cette activité. Mais comme elle n’est pas prise en compte par le marché, le producteur n’est pas inciter à produire plus (il n’y a pas de rémunération pour sa contribution).
Lorsqu’une activité s’accompagne d’une externalité négative (comme la pollution) elle devrait être découragée puisque le bien-être collectif est réduit par cette activité. Mais comme elle n’est pas prise en compte par le marché, le producteur n’est pas incité à produire moins (il n’y a pas de sanction négative pour sa contribution).
Pour rapprocher coûts sociaux et coûts privés, les pouvoirs publics interviennent en règlementant la production ou/et la consommation pour internaliser les effets externes (par exemple par un système de taxes pour les activités polluantes) et parfois ils assurent eux mêmes la production et la distribution (services d’éducation et de santé par exemple).

[(C’est l’existence des effets externes qui justifie la mise sous tutelle de certains biens et services qualifiés alors de biens tutélaires.)]

Il s’agit de biens et services qui sont spontanément produits sous des formes et dans des proportions conformes à la demande des utilisateurs, c’est-à-dire pour lesquels la production marchande est possible mais pour ces biens et services l’autorité publique considère qu’elle doit interférer avec la souveraineté du consommateur et imposer un usage plus important ou, au contraire plus modéré (alcool, tabac, hygiène, éducation, santé... ).

Une petite vidéo sur les effets externes :


Effets externes et ressources limitées par minicours

**Les biens publics ou biens collectifs

Les produits destinés à être vendus ont généralement deux propriétés fondamentales :
- la rivalité, leur consommation par un individu rend impossible la consommation par un autre individu
- la possibilité d’exclusion par le marché, pour disposer du bien il faut accepter de payer son prix.
Certains biens et services n’ont qu’un ou aucun de ces deux caractères.

[(Lorsque des biens et services sont caractérisés à la fois par la non rivalité et l’impossibilité d’exclusion par le marché ce sont des "biens publics" ou "biens collectifs".)]

Un bien est dit collectif quand sa consommation par un agent ne réduit pas les possibilités de consommation par les autres agents. Son usage est indivisible, tout le monde consomme ou peut consommer librement ce bien, et chacun des consommateurs consomme la totalité du bien, il n’y a pas de rivalité entre les consommateurs.
L’exemple traditionnel des manuels d’économie est celui de l’éclairage public. Tous ceux qui passent dans une rue éclairée par les équipements de la commune bénéficie de toute la lumière sans que cela diminue le moins du monde l’éclairage pour les autres passants.
Cette situation rend impossible l’exclusion par le marché : comment faire payer un passant qui peut répondre simplement qu’il n’a rien demandé. S’il est rationnel il va naturellement adopter un comportement de passager clandestin (free rider).

Rivalité
Non rivalité
Exclusion
Biens et services privés purs
Biens et services mixtes
Non exclusion
Biens et services mixtes
Biens et services collectifs purs

Comme il ne peut pas y avoir de prix de marché pour un bien collectif pur (parcs publics, défense nationale, diplomatie...) ou pour les biens et services collectifs mixtes caractérisés par la rivalité et l’impossibilité d’exclusion (parce qu’ils sont indivisibles), aucune entreprise privée ne peut assurer la production de ces biens et services.
La production par les administrations publiques ou des entreprises publiques, ou encore par des entreprises privées concessionnaires de cette activité est forcément financée par des prélèvements obligatoires. Ce sont les contribuables, qu’ils soient ou non usagers du biens collectifs qui vont financer cette production.
Bien entendu ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de prix, que la production doit se faire sans recherche d’efficacité, mais celle-ci ne se mesure pas par un profit privé. Il faut essayer d’apprécier l’amélioration du bien-être collectif autorisé par la production du bien collectif.

Cette deux petites vidéos pour présenter les biens collectifs et la manière dont l’État peut les prendre en compte :


Comment influencer les marchés pour qu'ils... par minicours




Comment contraindre les agents économiques... par minicours

**Les monopoles naturels

Une entreprise bénéficie d’une position de monopole naturel quand elle peut satisfaire l’ensemble de la demande à moindre coût. C’est le cas lorsque les rendements d’échelle sont croissants : plus la production est importante plus le coût moyen est faible. Cette situation apparaît chaque fois qu’il y a des coûts fixes importants ce qui caractérise la plupart des activité en réseaux (transports, communications...).
De ce fait les concurrents éventuels ne peuvent pas produire à des conditions aussi avantageuses en raison de la lourdeur des coûts fixes.
Le comportement du monopole est souvent résumé par cette formule : le monopole vend peu et cher.
Il faut comprendre que ce jugement porte sur la comparaison avec la situation de la concurrence pure et parfaite. Ainsi, le monopole est source d’inéfficience : il y a gaspillage de ressources, la production n’est pas aussi élevée qu’elle pourrait l’être et et le prix supérieur à ce qu’il serait en concurrence parfaite.
On peut alors penser qu’il faut confier à des entreprises publiques la production de ces biens et services dont le marché ne peut pas être concurrentiel. Pour en savoir plus sur le monopole.

La fonction de redistribution

La redistribution des revenus poursuit des objectifs économiques et des objectifs sociaux.
Puisque les mécanismes du marché sont incapables de répondre à l’ensemble des priorités collectives, l’État intervient dans la répartition des revenus de manière à rapprocher le possible et le souhaitable.

Pour illustrer rapidement regardez cette vidéo de Dessine-moi l’éco sur la protection sociale et pour compléter vous pourrez regarder les deux vidéos de BNP Paribas qui sont dans cet article : La redistribution : assurance et solidarité


Dessine-moi l'éco : la protection sociale par Dessinemoileco

Vous pouvez aussi regarder cette petite vidéo empruntée à "minicours"


La redistribution par minicours

[(Trois objectifs sociaux caractérisent la politique de redistribution : équité, parité et intégration.)]

Les prélèvements opérés pour satisfaire les objectifs économiques et les objectifs sociaux servent à financer les dépenses publiques sans qu’il soit toujours possible de repérer la logique interne du mécanisme de redistribution.
Ici il est question principalement de la protection sociale c’est-à-dire "l’ensemble des prestations en nature ou en espèces versées à des individus pour couvrir certains risques sociaux". Elle retrace principalement l’intervention sociale de l’État-providence et est d’abord mise en œuvre par la sécurité sociale et d’autres organismes chargés des questions sociales (pôle emploi par exemple), puis, secondairement, par l’État et les collectivités locales.
Il ne faut pourtant pas oublier que la protection sociale intervient comme un complément, certes indispensable, de la protection individuelle. Celle-ci prend les formes fréquentes de l’épargne et de l’assurance. Dans ces conditions l’analyse des principes de la redistribution doit précéder l’étude de la protection sociale.

**Les principes de la redistribution.

- La redistribution c’est d’abord la redistribution des revenus.
Opérer des prélèvements et verser des revenus sociaux permet de modifier la répartition des revenus découlant de l’activité économique ou de la détention d’un capital (distribution des revenus primaires).
- Mais il faut aussi tenir compte de la gratuité de nombreux services publics.
Lorsqu’une personne bénéficie d’un tel service, elle consomme sans dépenser la contrepartie indispensable au financement de la production du service. Il y a donc là aussi redistribution. L’estimation de ce type de consommation est délicate même si le concept de “consommation élargie des ménages” est désormais utilisé par la comptabilité nationale.
- Enfin la redistribution doit avoir deux caractères particuliers pour appartenir au système décrit ici : il faut d’abord que les prélèvements soient obligatoires et ne dépendent pas de la volonté d’un donateur (au contraire de l’assistance charitable), il faut ensuite que les aides soient des droits automatiques liés à des critères objectifs.

Dans ces conditions on distingue traditionnellement deux types de redistribution.
- La redistribution horizontale qui s’exerce d’un groupe de personnes à un autre. Entre deux générations (retraites), des biens portants vers les malades (assurance maladie), des actifs occupés vers les chômeurs (assurance chômage), des célibataires vers les familles (prestations familiales)...
- La redistribution verticale qui s’exerce des ménages à revenu supérieur vers les ménages à revenu inférieur. Les prélèvements sont redistributifs s’ils sont plus importants pour les revenus élevés. Les prestations sont redistributives si elles sont plus importantes pour les détenteurs de bas revenus.

**Les prélèvements obligatoires.

Il s’agit de l’ensemble des impôts perçus par l’État (pour son propre compte ou pour celui des collectivités locales ou l’Union européenne), ainsi que les cotisations sociales effectives versées par les assurés ou leurs employeurs afin d’acquérir ou de maintenir des droits et des prestations. Pour des données et des commentaires récents voir : PLF 2013 : Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

Il existe quatre formes de prélèvements obligatoires :
- prélèvement identique pour tous (un impôt “par tête” d’où le nom du système correspondant, la capitation),
- prélèvement proportionnel au revenu (tenant compte de la capacité contributive),
- prélèvement progressif, pesant plus lourdement sur les revenus élevés,
- prélèvement lié à l’utilisation effective des services publics.

La distinction entre prélèvement fiscal et prélèvement par cotisation sociale permet d’apprécier l’orientation de la politique de redistribution.
Les prélèvements fiscaux correspondent à la logique de la solidarité puisque les sommes prélevées n’ouvrent pas de droit particulier et ne sont pas affectées précisément.
Les cotisations sociales correspondent à la logique de l’assurance puisqu’elles financent les organismes octroyant des prestations sociales dans des conditions définies avec rigueur.
Cette distinction est cependant de moins en moins nette car la redistribution à l’intérieur des différents régimes de prestations sociales et entre les régimes eux-mêmes est fréquente. Les deux modes de prélèvements sont par ailleurs souvent confondus dès que des problèmes d’équilibre financier se posent.

Répartition des prélèvements obligatoires par catégorie d’administration publique bénéficiaire en 2011

Répartition des prélèvements obligatoires par type de prélèvement en 2011

**Les prestations sociales

Les prestations sociales ne représentent pas la totalité de la protection sociale. Elles sont constituées par des avantages effectifs attribués aux ménages soumis à un risque social. Il faut y ajouter les prestations de services sociaux qui retracent l’avantage constitué par l’accès à des services totalement ou en partie gratuits, fournis par une institution en relation avec un risque de la protection sociale (services de santé, hospitaliers, d’action sociale, de placement, prise en charge de l’abaissement collectif du prix d’un service sanitaire ou social). Il faut aussi tenir compte des prestations fiscales : exonérations ou réductions d’impôts liées à un risque de protection sociale.
On distingue traditionnellement six grands risques faisant l’objet d’une couverture sociale : vieillesse-survie [3], santé [4], maternité-famille [5], emploi [6], logement [7], exclusion sociale [8]
Les Comptes de la protection sociale fournissent, chaque année, une estimation des dépenses et des recettes de protection sociale et de leur évolution, sur un champ couvrant l’ensemble des régimes et des risques de la protection sociale : régimes d’assurance sociale et d’intervention sociale des pouvoirs publics y compris les collectivités territoriales ; régimes d’intervention sociale des institutions sans but non lucratif au service des ménages ; régimes d’employeurs extra-légaux et régimes de la mutualité, de la retraite supplémentaire et de la prévoyance.
Dernière publication disponible (en mars 2014) : La protection sociale en France et en Europe en 2011 [14/10/2013]. Collection Études et statistiques, 2013.

Décomposition des prestations de protection sociale en 2011 par risques

Source : Institut de recherche et de documentation en économie de la santé IRDES

[(La redistribution a aussi des objectifs économiques pour ceux qui pensent que c’est la demande de produits qui détermine le niveau de la production.)]

Parce que les ménages dont le revenu est élevé consacrent une partie plus forte de leur revenu à l’épargne, que les ménages ayant des revenus modestes, en transférant des revenus des "riches" vers les "pauvres" les pouvoirs publics font augmenter
le niveau de la dépense de consommation. De même en garantissant que des revenus seront versés à ceux qui pour une raison ou pour une autre (maternité, chômage, maladie, vieillesse...) ne sont plus en mesure de recevoir des revenus du fait de leur activité, la protection sociale stabilise la demande.

La politique économique

Juste une observation générale puisque d’autres articles traitent cette question.

Parmi les économistes qui contestent l’utilisation des politiques économiques conjoncturelles (d’inspiration keynésienne) il faut faire une distinction entre ceux qui montrent que ces politiques ont des effets à court terme, éliminés par les ajustements de moyen terme et ceux qui considèrent qu’elles sont radicalement inefficaces.

Milton Friedman, est le représentant le plus connu du premier courant. Il s’est efforcé de montrer qu’il ne peut pas y avoir à moyen et long terme un arbitrage entre l’inflation et le chômage. Le taux de chômage ne peut pas selon lui s’écarter durablement du taux "naturel" commandé par les structures de l’économie et du marché du travail. Ainsi les relances budgétaires peuvent peut-être réduire provisoirement le taux de chômage mais c’est au prix d’une inflation plus forte et cela ne dure pas.
De la même manière en introduisant une théorie de la consommation renvoyant au revenu permanent il ruine le fondement des relances budgétaires reposant sur le principe du multiplicateur. Si la consommation ne dépend pas du revenu courant, la stimulation de l’activité par l’augmentation des dépenses publiques ne s’applique pas.

Le successeur de Milton Friedman à l’Université de Chicago, Robert Lucas est allé beaucoup plus loin en utilisant une nouvelle conception des anticipations. La théorie des anticipations rationnelles prend en compte le bon niveau de connaissances économiques des agents. Ils en savent autant sur l’économie (théories et données) que les responsables de la politique économique. Dans ces conditions, une décision de politique économique ne peut pas être efficace puisqu’elle est anticipée par ceux dont le comportement doit être affecté par cette décision.

[(En revanche pour la politique économique structurelle, tous les économistes s’accordent pour dire qu’elle est fondamentale parce que la croissance économique dépend de la qualité des institutions, du système de formation, de la recherche développement...)]

[1The Theory of Public Finance, a study in public economy, Richard Abel Musgrave
McGraw-Hill, 1959 - 628 pages

[2Un optimum de Pareto est un état dans lequel on ne peut pas améliorer le bien-être d’un agent économique sans détériorer celui d’un autre

[3Il inclut la prise en charge de la dépendance qui n’est pas reconnue comme un risque à part entière, malgré la mise en place de l’allocation personnalisée d’autonomie, instituée par la loi du 20 juillet 2001, et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, créée par la loi du 30 juin 2004. La question de la mise en place d’un septième "risque", la dépendance est actuellement (mars 2014) débattue.

[4La maladie, l’invalidité, les accidents du travail et les maladies professionnelles.

[5Inclut les indemnités journalières pour maternité, les soins aux femmes enceintes et les différentes prestations familiales (allocations familiales, aides à la garde d’enfant).

[6L’indemnisation du chômage, les aides à la réadaptation et la réinsertion professionnelle, les préretraites.

[7Les différentes aides versées aux ménages pour faire face à leurs dépenses de loyer ou de remboursement d’emprunt

[8Le revenu de solidarité active (RSA), généralisé à l’ensemble du territoire le 1er juin 2009...


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